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三分快三计划:薛濤報告實錄-從長江大保護看水務行業發展的困局和破局

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三分快三计划:

3月23日,E20環境平台執行合伙人、E20研究院執行院長、國家發改委與財政部PPP雙庫專家薛濤在2019年第(十七屆)水業戰略論壇做了《從長江大保護看水務行業發展的困局和破局》主題報告。薛濤以「不平凡的一年!」、「歸於平凡的產業?」、「長江、長江……」作為報告目錄,依次從環保板塊震蕩、PFI項目變動以及對特許經營的影響、水業競爭態勢和未來戰略發展方向、長江經濟帶總體治理需求以及資金來源渠道等方面分別予以研究分析。

來源:E20數據中心、E20水業研究中心

整理:安志霞、井媛媛

本文57張PPT,12225字,速讀38分鐘。

薛濤做主題報告

因為論壇現場時間有限,本次報告所涉及的部分內容並未被着重展開,這類內容可參照薛濤在往屆論壇的演講。

報告目錄

一、不平凡的一年!

1.股市環保板塊震蕩的原因

2.上市公司財務狀況體現的行業狀態

二、歸於平凡的產業?

1.PFI類項目的趨勢

2.對特許經營類型的影響

3.水業競爭態勢

4.水業領先企業的下一步戰略

三、長江,長江……

1.長江治理的基本需求

2.具有運營價值的市場空間

3.錢從哪裡來

歡迎在此點擊觀看完整視頻↓↓↓

在聽完一天半加下午小半天的重資產企業和技術企業發言后,我發現堅持到第二天下午的聽眾依然很多,這代表着行業的關注點在切換中。這次論壇各家分享的主題和之前有很大區別,除了資本在推動,龍頭企業更多地在談管理,技術獲得了更大地關注,整個行業正走向理性。這次論壇期間,兩山論到技術創新的話題給行業從如何真正從客戶出發角度帶來很多思考(相關閱讀→ 傅濤:環境產業最終將成為兩山產業)。作為企業家和管理者,與其抱怨時代對自己的不公,不如想自己還有沒有東西沒有做到,這才是我們最終還是要出發的地方。讓客戶的價值得以實現,企業才能得到穩定發展,再次感謝大家一直堅持到最後。不同於我在往年論壇的詩情畫意的標題風格,今年我就用白話。本次報告的主題詞依次為:不平凡的一年、歸於平凡的產業、不平凡的長江。

3月22日世界水日,也是本屆論壇開幕前一天,北控水務與中國三峽集團舉行了簽約儀式,日子選擇背後的特殊含義值得深思。而我其實對長江大保護如何破局尚沒有結論,因此,我在「不平凡的長江」一章選擇省略號;而如何解決長江經濟帶環境治理問題,需要中國三峽集團、環境技術類公司和重資產公司共同摸索。長江大保護所面對的問題是中國環境治理行業的縮影,從長江大保護可以窺探中國環境治理所面臨的所有現實問題(相關閱讀→ 中國節能趙友民:積極踐行主體平台責任 共抓長江大保護)。

正如剛才所提及,中國目前正處於全面切換時代,也是近四五年習總書記着重提及的,國家治理從關注速度與規模切換至結構性改革。從本屆論壇開幕到現在,企業都在談論系統和效率問題,技術創新和企業管理的目標都旨在提高所掌握的運營資產的效率。比如,歷史積攢的管網問題已開始制約污水廠運營效率,通俗講,我們把好乾的事幹完了,剩下的都是難乾的事。通源在發言中提到的事情,我也有很深的體會,有些問題已不單單是產業角度的問題,也涉及政府管理能力需要大幅提升的問題(相關閱讀→通源環境王猛:河道底泥一體化處理處置及資源化利用的探索與實踐),我發言后的對話,會談及這些方面的問題。國家部委之間的衝突、中央與地方之間的管理衝突,也包括PPP帶來的干擾,很多現實因素讓環境治理商業模式運轉越來越複雜。

然而,有一條永遠重要,如果你不能用心與客戶站在一起、不能站在甲方角度幫助甲方解決問題,那麼你在你所處的商業模式中間是被動的,也會容易掉進紅海中。我前幾天寫過的關於垃圾分類的文章里提到,我們所在的領域從來不是純粹的紅海,也從來不是純粹的藍海,而是漩渦。紅海和藍海會來回切換,中間可以找到藍海的企業,往往是通過創新和貼近客戶的真實需求實現自己的發展(相關閱讀→1、王凱軍談水行業創新與創新的基本規律;2、王凱軍:環保企業創新發展的基本規律及機遇所在)。

一、不平凡的一年!

我的報告將從「不平凡的一年!」開始。

1、股市環保板塊震蕩的原因

這張圖我在去年12月固廢戰略論壇展示過:從2013年上半年至2015年上半年,A股環境產業上市公司總市值一路飆升,增長1.87倍;在此之後陷入震蕩波動期,並在2017年末開始急速下降;從2015年最高峰跌落至現在,跌幅33%;考慮到板塊漲跌受大盤整體情況影響很大,而從這張圖又無法解讀出更真實的規律,我們特意繪製了另外一張圖。

這張圖將A股大盤漲跌帶動板塊漲跌的因素拋出在外。紅色線是A股股市整體變動,而藍色線則是A股環境產業股值變動情況。2013年至2017年末,環境產業股票處於高位上漲趨勢,期間所發生的小波動也屬於股票市場正常變化。但是2017年12月31號之後,環境產業股市正常波動的情況出現偏離,其下降幅度遠超A股,並在發生偏離之後,並未出現明顯反彈也並未回歸到正常波動狀態;而在今年兩會前後才又重現微小上揚。這個時間點是財政部出台92號文規範PPP的時間,說明環境產業股市正常波動狀態發生異常的轉折點與PPP有關,而且有不小關聯度,PPP的整頓甚至造成了環保股市的踩踏。許多環境產業上市公司實際並未參与PPP業務,尤其是一些PFI工程類項目,然而這些公司卻受到連帶影響。具體問題需要具體分析,總體而言,金融緊縮、財政減收和PPP規範導致了環保板塊2017年年底以後出現股市反常跌幅狀況。

既然A股環境產業上市公司異常變動與PPP有關,我在此依然要重複固廢戰略論壇的分析。在我看來,PPP為四分類,市政污水處理廠屬於PPP的一種成熟類型,而被文件規範收縮的本應是可用性付費工程PFI類項目。

繼續對近年來發生的民企(參股及控股)資金困難和由此帶來的國有資本入資民企上市公司的情況進行簡要分析。首先從數量上看,前幾年這種情況發生頻率均較低,但進入2018年以來已經超過10起,這與金融、政策等大環境變化息息相關。進一步拆分來看,2018年發生事件中40%為技術類企業,沒有做任何類型PPP,也就是事件與PPP無關。而在與PPP相關的剩餘60%重資產企業中,大概70%開展水環境景觀工程類PPP業務,而PFI模式成為主因的比例又達到78%,這些企業在前些年PPP高速增長階段藉助承接大量PFI項目使得業績大幅增長。但近年來金融、政策等大環境變化導致過多PFI項目在手的這類重資產企業受到較大衝擊,其中民企由於融資短板而受到更大影響,才使得這類事件發生。合計評估一下,本輪PPP中新增類型--PFI模式結合資本泡沫的大起大落,確實是構成2017年以來環保領域本輪國進民退的主因,而工程類PFI退潮所引起的連鎖反應更是導致環保股票在2018年出現踩踏事件的直接原因(相關閱讀→ 1、薛濤:如何做好PPP? 2、薛濤自序:在PPP落潮後下找到可持續發展的機會)。

2、上市公司財務狀況體現的行業狀態

除股市震蕩之外,A股水務上市公司還出現哪些變化?特許經營模式推動市政污水處理市場化並促使A股水務上市公司總資產規模快速上升,尤其是首創這類A股A方陣公司,這幾年來其資產增長速度很快(相關閱讀→ 楊斌:環境產業進入新時代 首創股份(600008)啟動「生態+」實踐)。與此同時,數據分析結果發現所有方陣企業的應收賬款也在飛速增加;而相對其它方陣,A方陣水務公司應收賬款上漲率更快。應收賬款問題已經成為所有企業特別關注的重點。不論是重資產公司還是技術公司,所有公司的銷售凈利率都在下降,可見原來一些同質化的簡單商業模式所能夠得到的常規利潤總會在紅海中趨平。

除此之外,還可以從資產負債率一端看到A股水務公司其它比較有意思的現象:地方國企類水務上市公司所受影響總體較小,甚至負債率有所下降,這是因為地方水務上市公司通過地方政府希望平台公司發揮更大作用的政策傾向中,可以獲得政府資金的支持(相關閱讀→ 1、粵海水務譚奇峰:粵港澳大灣區建設中的水企使命與擔當;2、唐福生:未來已來,創業環保(600874)創業在路上)。A方陣公司負債率總體穩定,略有上漲,但如果我們將參与水環境業務的水務上市公司單獨分析時則會發現,重度參与PFI模式的其負債率極度惡化。因為工業企業和政府的支付能力都在下降,C方陣水務上市公司的負債率也在上升。

回顧這幾年的起起伏伏,在2018年底固廢戰略論壇我們推出了「幾不可能三角」,涉及企業家如何平衡把握重資產、擴張速度、公司負債率、現金流控制等問題。一個企業應該結合自己的基因比如國企或民企,以及對技術的把握程度,也包括所在的具體細分領域,從而確定自己的安全定位,同時考慮國家金融環境近年來不夠穩定的宏觀大背景(相關閱讀→ 薛濤:四維集約,合縱連橫—固廢產業年度盤點)。

二、歸於平凡的產業?

那麼在這種傳統增長模式面臨衰減的大背景下,環境產業是否會歸於平凡?

1、PFI類項目的趨勢

水環境PFI項目曾經給水環境行業帶來系統性夢想,然而實際上卻帶來了工程進運營退的問題。央企工程公司在這類項目中獲得優勢,原因之一是金融機構如銀行本就對這類央企青睞有加;而與此同時,地方政府支付信用不穩定、項目本身融資信用不穩定等因素都會導致銀行逐漸把依賴從政府信用轉移到企業信用,而這又自然而然給央企建築公司帶來更大的競爭優勢。簡而言之,業界曾經希望水環境PPP模式可以發展成為系統性整體模式,而現在卻演變為工程性項目。

通過一組數據可以明確觀察到趨勢演變。E20研究院數據中心信息顯示,伴隨PPP規範,水環境治理市場項目競爭格局正在發生明顯變化,黑臭水體EPC佔比從原來75%增長至89%,而黑臭水體PPP不斷衰減、PPP模式已下跌至11%,相信PPP模式佔比未來會進一步被壓縮。

反觀參与水環境PPP項目的公司主體也在發生變化。A方陣水務公司份額逐年下降,園林類、建築工程類公司也在收縮,BCD方陣企業、資本類企業份額在逆勢上升(相關閱讀→ 1、清控環保陳家軻:抓住污水深度處理最後的風口——總氮的深度去除;2、金科環境張慧春:以「膜」為媒,打造多維合作),資本公司有望藉助資產負債餘額在水環境PPP市場中分得一杯羹。

前段時間環境商會做交流會,媒體報道標題寫作「環保與PPP絕交」。這其實並不太可能,除非財政部權力大幅度萎縮,因為目前PPP規程已經具有很強的根基。在樓部長履任財政部部長前後,財政部權力不斷擴張,而發改委權力相對收縮。為讓利企業,全國面臨全面財政減收,在收入減少情況下,財政部一定會加強財政支出約束,去年底,財政部出台關於貫徹落實《中共中央國務院關於全面實施預算績效管理的意見》,在未來力度可能類似控制地方負債,對A方陣的相關業務產生長遠的影響。因此,在我看來,儘管PFI在遠離,但是PPP規則依然會影響重資產公司的生存空間(相關閱讀→ 1、陳宏能:規範「績效考核」這隻手,避免對成熟PPP模式的誤傷;2、怎麼看污水垃圾傳統BOT保底量可能被審計署認定為固定回報)。

財政部官方對PPP的三分法不科學,簡單而言應該為四分之中看兩分,將PPP項目分為運營類項目和工程類項目區別看待。92號文之後的10號文很重要,10號文應該是財政部第二次重大修補,不像以前的文件,這個文件闡述了更多關於環保的內容。10號文有實質大於形式的說法,也為PPP帶來很多不可控因素。10號文開始修正分類的不合理性,文件明確要嚴格約束政府付費,同時卻將污水垃圾從政府付費類限制中拿開(相關閱讀→ 財政部重磅發文規範PPP發展,對環保相關領域有哪些影響?)。

2、對特許經營類型的影響

對於被明確不歸入政府付費類的污水處理項目,財政強勢的地方,有些政府會將B方陣手中的項目擠出來給A方陣競標,存在地方政府與方陣企業的博弈;當然,也會有很多地方政府在融資手段多處受約束的情況下,選擇做大B方陣平台類企業,好讓地方政府融資更有彈性。這裏面也涉及關於A方陣與B方陣合作的戰術問題,需要新打法(相關閱讀→ 1、趙笠鈞:環境產業需要同行的力量,走向共生性繁榮;2、薛松毅:困境與突圍,蘇伊士新創建的智慧化思考)。這些博弈還會涉及污水處理特許經營續簽項目,財政部門會要求必須將此類項目拿出來重新公開招標或者入庫。此外,數據統計結果顯示,近三年大約三分之二污水處理PPP項目尚未歸在財政部PPP中心庫;儘管企業融資並未受到影響,仍然可以用傳統方式獲得項目,但未入庫的污水處理項目未來可能會面臨績效考核難題,可能會帶來支付風險。

不論是特許經營時代還是PPP時代,在經歷多年市場化改革之後,截至目前,污水處理市場化比例已達45%。在2008年金融危機經濟面臨下行壓力時,地方平台公司拿走很多污水處理廠建設權,這種情況在2012年之後逐漸發生變化,尤其是2014年進入PPP時代后,市場化中新建污水處理廠比例被A方陣拿走的比例佔據70%。10號文出台後,這部分比例有望進一步提升。另外,在污水處理存量資產中,大概有57%為非市場化項目,市場化項目佔比43%。

國企民企在污水處理市場佔比又是另外一種情況。如果將企業抽樣樣本鎖定在11家,則國企比例在逐年上升;假如將企業抽樣樣本擴大至23家,則國企雖然規模增加,然而民企所佔比例卻在上升,也就是中小規模污水處理特許經營企業所獲得的市場份額並不低。另外,北控、首創佔比市政污水處理市場總能力36%(相關閱讀→ 北控水務李力:行業影響力企業發展理念的思考和實踐)。

生活垃圾焚燒市場正好處於特許經營中後期,截至目前,生活垃圾焚燒行業前十家的集中度大概在58%左右。環衛行業處於市場化早期,目前集中度還很低。污水處理市場行業集中度在2015年後開始增加,未來這一比例還會繼續攀升,然而尚不能達到垃圾焚燒58%的集中度。

3、水業競爭態勢

下圖是參選本屆水業企業評選的40家水務投資運營企業市政污水處理規模比例圖,橘色為未運營規模、藍色為已運營規模。

另外兩個排行榜分別是42家十大影響力入圍企業水務總規模與新增規模,並把政府直接授予的項目規模從企業業績榜中分離出來,北控水務、首創股份新增量分別為494.28萬噸/日、242.38萬噸/日。

以下為今年水業十大影響力企業榜單。

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桑德羅立洋:技術創新內生驅動,構建共生型價值體系

4、水業領先企業的下一步戰略

那麼在如此巨變的水務行業發展背景下,水務企業未來發展方向在哪裡?首先是尋找內生價值,具體包含提高運營管理水平、智慧化管理、借力技術提升效率、向上延伸產業鏈、發展技術裝備、用技術推動模式創新(相關閱讀→ 1、中持股份邵凱:三維度解析中持的創新發展之道;知合環境喬瑞平:水環境治理技術及模式創新)。一些重資產的A方陣開始將業務擴展到裝備製造,引來技術企業的爭議,我個人倒是認為重資產企業的創新速度和敏感度弱於中小技術型企業,如果中小技術型企業的產品能被大企業快速掌握,說明中小技術型企業提供產品與大企業提供產品之間並沒出現實際效力的差別,那麼中小技術企業的產品可能已經處於市場衰減期。

我依然認為,技術企業如果在產品領先和客戶貼近上找到自己的優勢,依然可以找到與重資產公司也就是與A方陣長期生態合作的機會(相關閱讀→ 1、清研環境劉淑傑:RPIR技術創新之路;2、賽諾水務張岩崗:適合自己的路,才能行遠彌堅)。因此,技術型企業一定要在創新上具備優勢,而這類企業往往是民企且是中小規模企業,也屬於今天發言的技術領先型企業。只有如此,在探尋內生價值時,重資產公司或者CD方陣公司都會獲得技術推動模式創新的機會(相關閱讀→ 1、合續環境李文生:技術升級帶動行業標準化2.0時代;2、翰祺環境郭永偉:依歸技術初心,專註解決難題)。

市場擴張的另外一個發展方向在於重構多維邊界,具體有四種實現方式:收併購擴張、區域集約、網絡集約、要素集約。收併購擴張也是多維邊界的合作方式,其餘三種我在去年固廢戰略論壇談到過,也是基礎設施集約化的幾個方向(相關閱讀→ 嶺南水務李恆山:因水緣聚 引「嶺」未來)。前文所展示的市場化特許經營比例和市場化規模增長以及由此所形成的馬太效應,僅涉及傅老師所講的環境治理中點源治理部分。而如果要涉及面源治理則一定要考慮如何做到區域集約、網絡集約以及要素集約。走向鄉鎮環境治理是區域集約的一個方向,而管網市場化涉及的廠網一體化,也涉及以何種商業模式才能被企業承接;要素集約則包括綜合環境服務、綜合城市服務和挖掘經營資源(相關閱讀→ 商達環保鄭展望:以「以用為本」的後端運維視角構建農村污水治理整體方案)。

在統計2018年A、B方陣上市公司及大企業收併購情況時發現,併購方向涉及領域擴張、規模擴張和技術擴張。領域擴張包括跨行業布局、國際布局和產業鏈布局。除此之外,還有規模擴張,也就是通過收併購實現傳統市政污水處理規模增長。E20研究院數據中心藉此還將發佈僅供A方陣圈層企業參考的《市政污水商機密報》,該報告將會對傳統污水處理存量市場諸省展開分析,以期為圈層企業併購提供尋找方向。

在分析區域集約走向村鎮時,通過數據統計可以發現近兩年污水處理增長的明顯趨勢:或者50萬噸/日以上污水處理廠獲得微小增長,或者A方陣企業將觸角延伸至鎮級5萬噸/日及以下污水處理廠。做一個形象化比喻,也就是在傳統污水處理市場中,品質良好的大塊肉快被分食完畢,企業開始以兔肉為食。

在污水廠點源上的規模集約完成後,污水處理市場留下廠網分離痛點,並已引起住建部重視。但是簡單的廠網一體化的市場化模式目前看問題很多,這個不能用肉和骨頭的方式來理解。關於這個污水處理熱點問題,具體歸納幾點就是特許經營PPP化中新出現的保底量問題、管網維護不善致使進水濃度偏低問題、進水超標導致出水超標的責任認定問題。這些問題均牽涉污水處理廠是否可以穩定運行以及收入穩定性。今年,我們將發佈《污水處理市場分析報告》,供各位企業參考(相關閱讀→ 1、督查/進水超標/保底爭議,企業專家對話污水廠運營三大尬點;2、解讀:河北兩廳明確進水異常導致的出水超標應從輕或減免處罰)。

管網是污水市場化的重要因素,企業也在研究是否可以將管網做成資產,北控秦皇島模式曾在一個月前被宣傳,也正在引起業內關注。另外再深入一層則會發現,還有一個問題值得思考,管網資產化是否可以與管網實際需求實現良好對接?即管網運營維護的實際需求是否可以藉助合適的商業模式轉化為企業的運營資產。管網從粗放維護到有效運營、有效提升,涉及很多升級工作,這類升級工作如果採用了新的技術,會比簡單粗放維護看似花錢多,但是實際效果會省錢,也比廣泛採用大規模開挖省錢(相關閱讀→萬朗水務集團樊雪蓮:智慧先行的治水新理念)。在新商業模式下的未來的管網市場,重資產公司以及類似中儀的技術公司均會在其中找到自己的發展空間(相關閱讀→中儀股份:內核驅動打造全方位智慧管道檢測與修復的排頭兵)。

通過分析中可以發現,相當比例的污水處理單體項目並不在財政部PPP中心庫;而污水處理廠網一體化項目都會在PPP庫內,其中,城市佔39%、縣城及以下佔45%。

那麼是否可以依據10號文表象判斷管網是否為準運營資產?我個人認為目前依然有些困難。因為財政部分類的不科學問題,污水處理被劃分純政府付費,然而按照實質大於形式原則,污水處理又不同於PFI,因此被拆分出來與PFI區別對待。在污水處理被拆出來之後可以發現,污水處理並不受5%限制。但是,在這推理中可以看到,污水處理和垃圾焚燒被明確屬於純政府付費範疇,因此,污水+管網、污水+河道並非使用者付費,已經不能被認為屬於可行性缺口補貼,因此無法繞過5%限制。假如水務PFI類項目不包含污水,那麼只能尋找經營類項目比如公園、停車場等,挖掘這類項目將非常有難度。現在看來,管網、黑臭水體、村鎮污水很可能都與PFI一樣受限制,也因此增加管網資產化的難度。簡而言之,在現階段,如何挖掘經營資產將是這類項目開發的難點。

在諸多約束情況下水務行業未來的發展看似很不明朗,然而去年以來長江動作給環保企業又帶來很多希望。30多家單位與三峽集團簽訂戰略合作協議,北控甚至簽約兩次,水業戰略論壇前簽訂了深度合作協議。在這裏,我也想分享一些長江經濟帶治理方面的思考。

三、長江,長江…

首先回顧一下長江經濟帶究竟是什麼,可以看到長江經濟帶11省市人口、產業結構和GDP分佈情況。面積僅佔21.4%,人口與GDP佔比全國卻達43%、45%;伴隨產業結構的調整與升級,長江經濟帶三大產業,第二產業比重在不斷壓縮,第三產業比重在不斷上升;而不到十年間,GDP佔比全國比重上升了3個百分點左右。

1、長江治理的基本需求

與環境有關的相關治理需求在這中間已經顯示,黃色的部分是一些具體的治理點,在後面會逐條分析到。

首先是斷面不達標的消除。從水質斷面觀察,長江流域III類(含)水質以上斷面比例超過80%,但在540個國控點中仍存在12個劣V類國控點,分別位於湖北省、雲南省、四川省、貴州省(相關閱讀→ 博彙特潘建通:地表准Ⅳ類出水生化工藝的探索實踐)。

工業園區的治理亦是長江大保護的重點。據不完全統計,2017年長江流域有超過一半的工業園區依託城鎮污水處理廠進行處理,這部分污水處理需求有逐步獨立建廠的趨勢,經過簡單計算,大概帶來170-250億之間的一個工業園區新建污水處理設施的市場潛力,此外,湖北、湖南、江蘇、浙江是工業園區相對較為聚集的省份,市場需求釋放速度會相對較快。

不僅僅要看園區、看市政,工業企業水的治理需求也在長江大保護中匯總得到釋放,拿造紙來舉例,2017年11省市各類紙及紙板生產量超過1億噸,廣東、山東、浙江、江蘇四省年產量超過1000萬噸,由此帶來了大量的造紙廢水的治理需求,據簡單測算11省市年造紙廢水治理的市場需求在150-350億元。E20研究院也會發佈《中國工業污水處理市場的識別地圖》,且會分領域逐步推出,用於給工業企業的會員尋找在長江以及其他省市的項目機會。

三磷污染的專項整治亦是長江大保護中的治理重點。據資料顯示,我國磷礦主要集中在湖北以及上游的四川、雲南、貴州等地,礦坑廢水的治理,以及由此帶來的周邊環境影響,或均將由此備受關注。

此次長江大保護中特別提出了對廢舊地膜需回收處理,據統計11省市中上游地膜覆蓋面積相對佔比較高,或為治理的重點區域。

2、具有運營價值的市場空間

2025年也就是「十四五」末,在長江經濟帶環保治理的市場中,關於A方陣業務所涉及的資產類項目、也就是有機會做成運營類、預期收入長期鎖定的市政環境服務類項目的規模空間,我們做了一個包括污水處理在內的分項統計,污水處理市場存在1200億新建規模和3300億總運營規模。

如果為實現水環境整體改善、實現廠網河一體化,按照高標準運營維護管網,則管網面臨大幅更新、維護或是提升的市場需求;其中包括新建管網、雨污合流、老舊管網維護(一般簡單的開挖與非開挖結合情況)以及精細化維護。現在至「十四五」末,11省市管網新建市場規模為2800億、雨污合流改造市場規模為1000億、老舊管網維護改造6000億、管網運維3500億。

面源治理,一定要與化肥的替代和有機肥的使用有關。長江大保護中提出要實現化肥的負增長,推進有機肥替代化肥,污泥的資源化處置受到關注。

據E20研究院《中國污泥處理處置行業市場分析報告》數據顯示,2018年11省市污泥產生量達到1975萬噸,已運營無害化處置規模3.27萬噸/日,無害化處置率達到60%左右,高於全國整體水平。預計現在至「十四五」末期,污泥的整體市場規模或將超過600億元。(包括投資及運營)。具體分析可以參考我們的污泥市場報告。

環衛是個得益於PPP而市場化較晚啟動的大市場。伴隨城市整體環境衛生面貌改善,環衛支出越來越多。根據我們對垃圾分類的研究,如果完成全國範圍內的垃圾分類,環衛運營規模還要成倍,其中包括分類之後的後端垃圾處理處置設施的完善以及現有濕垃圾的處理設施的投運,都需要更多的資金投入。

伴隨着城市化的要求以及垃圾焚燒廠的逐漸開運,預計現在至「十四五」末期,生活垃圾市場存在800億新建規模和800億總運營規模。

2018年長江經濟帶市政環境治理能夠實現資產化和運營價值的項目規模大概在2200億左右,2025年要達到長江大保護的治理要求,則所需資金至少翻一倍,這些都是政府需要支出的情況。

3、錢從哪裡來

那麼以如此龐大的市政環境治理需求為例,面對如此巨大的資金需求量,錢從哪裡來?因為地方政府為環境治理的主要責任主體,E20研究院特繪製了E20地方政府統籌環保財政收入圖譜,試圖從政府端識別地方政府環境治理的收入來源。

在介紹圖譜之前,首先簡要回顧財政預算史。1994年我國開始分稅制改革,並引入稅收返還和轉移支付制度;轉移支付又被劃分為一般性轉移支付、專項轉移支付。其中,一般性轉移支付,地方政府可以按照相關規定統籌安排和使用;對於專項轉移支付,地方政府需按規定用途使用。2011年,隨着財政部要求將預算外資金管理的收入全部納入預算管理,財政預算體系形成了財政預算「四本賬」:公共財政預算收支(或一般公共預算收支、公共預算收支)、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支以及社保基金預算收支。從財政列支項目的具體名稱觀察,與環保相關的財政預算收支主要體現在公共財政預算收支、政府性基金預算收支兩本賬。

E20地方政府統籌環保財政收入圖譜即立足於地方政府,將地方政府可統籌使用的環保財政收入來源作為切入點,深入分析地方政府環保治理可能的資金來源。

先從一般公共預算收入賬本算起。一般公共預算收入由稅收收入和非稅收收入構成,從中央與地方角度,又可分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。在這個賬本中,中央通過稅收返還和中央轉移支付與地方產生聯繫。在地方政府稅收層面,城市建設維護稅、水資源費(已併入資源稅)與稅收直接相關。另外,環境保護稅為新增加的地方稅種,且在該稅種設立之初,被明確列為地方稅。儘管中央可以通過稅收返還地方,而稅收返還科目中並未涉及城市建設維護稅和資源稅,也就是說地方一般公共預算收入中兩項稅收相關部分即為地方政府可以直接用於環保的部分。污水處理費並未出現在該賬本中,與污水處理費在全國開徵情況不同,垃圾處理費僅在部分地區實施且不同地區計入財政賬本的不同,此類徵收暫且被忽略不計。環境保護稅通過對大氣污染物、噪聲、固體廢物、水污染物進行徵收,面對不同種類具有不同的徵收標準。

在地方一般公共預算賬本的另外一個組成部分中,中央通過稅收與非稅收所形成的中央公共預算收入,藉助中央轉移支付形式(一般轉移支付、專項轉移支付)對地方財政支出進行調控。與中央專項轉移支付的指定用途不同,因為中央一般轉移支付並未指明具體用途進而對地方政府形成使用用途明確限定,因此在分析地方政府可統籌使用的環保收入中並未將該部分考慮在內。

總體而言,在一般公共預算具體科目中,地方政府可以統籌用於支付環保的收入來源包含:地方本級一般公共預算中的城市建設維護稅和資源稅、2018年新開徵的環境保護稅、中央專項轉移支付,三項合併形成地方政府統籌用於支付環保的收入來源。

根據中國城市建設統計年鑒、中國城鄉建設統計年鑒數據,藉助供排水、垃圾環衛佔比城市總維護建設支出比例測算,歷年城市建設維護稅中大約15%用於支持市政環境基礎設施支出(含環衛),並按比例作為此類稅收中環保支出的主要來源。而在費改稅調整中,水源費被併入與資源稅,按照歷年水資源費與資源稅的歷史比值,測算環保可能的相關支出數字。將測算后的兩項稅收中的相關環保類作為稅收收入來源,則發現,即使加上2018年的新徵收的環境保護稅,環保相關的年稅收總計也不足1000億元。

將中央專項轉移中與環保相關的支出進行分類后發現,大概包含5類,分別為大氣、水體、管網(含海綿城市及地下管廊)、農村環境、農業(水系整治及資源生態保護);特別指出,近幾年在中央專項轉移支付基建支出科目中也有環保相關支出,並未在此特意列明。數據分析分項總額及結構性佔比趨勢如圖所示。

在國家基金賬本中,與環保直接相關的為廢棄電器電子產品處理基金收入、國家重大水利工程建設基金收入、國有土地使用權出讓金收入、可再生能源電價附加收入、城市基礎設施配套費收入、污水處理費收入。在這幾類中,廢棄電器電子產品處理基金收入為中央收入、國家重大水利工程建設基金收入為中央地方共享收入,剩餘幾類均為地方政府基金收入。

通過分析財政預算報告數據可以發現可再生能源電價附加收入在2014年之後趨於穩定,而污水處理費從2015年開徵之後呈現每年攀升的狀態。而在其它與環保相關的政府性基金中,國有土地使用權出讓金佔比近85%,在歷史趨勢線中呈現整體上揚趨勢,且遠超城市基礎設施配套費。

依照支出計算,在兩個賬本中,環保從一般公共預算支出的科目包括節能支出項下的污染防治(大氣、水體、固體廢棄物與化學品)、自然生態保護(生態保護/農村環境衛生);城鄉社區環境衛生(環衛以及垃圾處理相關支出);農林水(農業資源保護與修複利用、江河湖庫水系綜合整治、農村人畜飲水),而相應的政府性基金支出包括國家重大水利工程建設基金、國有土地使用權出讓金、可再生能源電價附加、城市基礎設施配套費、污水處理費。

縱觀全國地方政府一般公共預算支出事項分類則發現,城鄉環境衛生支出在直線上升,伴隨環衛市場化和後端生活垃圾處理需求的不斷增加,而直接列明環保類支出陡度從2016年開始直線上升,暫且不論其支出實際源自哪裡,水十條、土十條、大氣十條政策疊加,擾動了正常的支出頻率,環保產業的政策性刺激效應非常明顯。而其它環保(農林水)卻在近些年,一直呈現出直線狀態(僅在2015年出現波動)。

而在地方政府環保支出中,中央轉移支付佔比卻急劇下降。該變化也與國家宏觀政策環境息息相關。《國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》國發〔2014〕71號明確要完善一般性轉移支付、從嚴控制中央專項轉移支付;而中央對地方環保支出主要通過專項轉移支付。除此之外,2015年新環保法開始正式實施,新環保法把地方政府作為環境的一級責任主體,這幾年不斷加壓。在2015年之前,中央環保支出與地方環保實際支出所佔比例呈現穩定狀態;在宏觀財政政策及環保政策變化背景下,而中央對地方轉移支付的環保支出從2014年開始逐年下降,在中央的錢投入總額基本不變的情況下,現在總共的環保一般公共預算支出,地方已經從三七變二八,中央的錢沒有變,地方多花了15%的錢。

在分析政府性基金預算賬戶時發現一個比較奇怪的現象,可再生能源電價附加收入安排的支出與污水處理費安排支出與相應的收入,每年基本都會有盈餘。這個可能與污水處理費賬戶管理和統計不太完善有關。

通過以上分析可以發現,地方財政實際承擔的環保支出壓力逐年上升,地方公共預算收入面臨增長放緩、中央支付佔比降低、收取不規範的現實情況,地方公共預算支出壓力不斷加大,與此同時,水十條、土十條、大氣十條等釋放的環保需求越來越大,PPP模式發展受阻等幾重背景之下,地方政府如何保障環保領域的支出值得進一步思考和探究。

假如通過數據量化分析地方政府的環保財政支出壓力,可以發現以下情況。在一般公共預算賬本中,假如將地方政府歷年環保財政支出按照是否有收入來源開展對照分析,可分為三類,環保稅收類、中央專項轉移支付類、環保「赤字」支出類(無收入來源部分的環保支出)。在地方政府環保支出中,環保「赤字」支出佔比歷年全國環保支出比例從2011年30%上升至2018年60%左右,環保「赤字」支出佔比在不斷增加。

地方政府的環保赤字支出並沒有收費來源,也沒有中央的定額支付,必須得從自己土地收入盈餘和一般公共預算其它稅收中,比如營業稅、增值稅或者老百姓(603883)交的個人所得稅,擠出來做環保投入,像軍費和教育經費一樣。假設環保「赤字」支出從地方政府歷年稅收收入中獲取,則八年間,環保「赤字」支出佔比地方政府歷年稅收收入的比重已從1%上升至4%。另外一方面,因為存在污水處理費的實際收入來源形式,若將這筆費用彌補環保「赤字」支出,則佔比有望拉低1個百分點,而如果將污水垃圾全成本由居民付費而計算在內,則環保「赤字」支出佔比有望被繼續拉低至2%左右(相關閱讀→ 1、;2、)。

而長江經濟帶環境治理資金需求在從2018年2400億元有望飆升至2025年5300億元。如果按照現在地方政府收入支出結構並不發生變化,則長江經濟帶環保「赤字」支出壓力將繼續上升,並將遠超4%。如果支出壓力持續放大,且目前收入來源中的稅收結構、中央轉移支付並未得到有效緩解,那麼長江經濟帶地方政府環保「赤字」率將持續增加,並將明顯加速。也就是說,長江經濟帶環境治理資金需求壓力巨大,而資金短缺情況尚無法得以滿足;如果做到現在的局面,我們長江沿線的地方政府將面臨較大的地方環保壓力,至少在4%-5%之間,也是地方政府必須做一些新的機制變革,才能解決環保問題。

除了上文提到的環保赤字服務部分,不論是長江大保護,包括三峽、北控水務以及其它企業也一定離不開這張圖。橫軸按照環境支付主體分類,分為政府、個人/企業;縱軸按照排放、資源化提升劃分;虛線標註框為正在探索實現的方向,而實線標註框則為已經在做的部分。

紅色部分為地方政府支付,包括地方政府環保「赤字」、中央轉移支付、生態補償。前文已對前兩個已經重點講述。生態補償的未來看能否在核算生態產品價值變量基礎上來確定政府通過公共財政對生態補償的投入,以期實現下游地方政府對生態價值提升付費。

中間黃色部分是大家都在研究的,現在PPP或者平台模式如何把土地收益和商業捆綁體現在生態資源價值提升中,也就是怎麼捆綁更多經營資源又如何將土地收益捆綁進來,這才能解決環境價值被彌散的問題。

右邊藍色部分涉及價費機制,政府通過向老百姓或者企業收費,或者后兩者為生態附加值的主動付費,來解決資源價值提升或者降低污染物排放。

限於時間問題,不再對這個矩陣做更詳細的分析,我們相信,長江大保護要落地,必須找到回報機制突破途徑,那麼應該是在這個矩陣之內的某一個方向。讓我們拭目以待,謝謝大家。

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